UU | Forskning | Installationsföreläsningar 1995/96 | Föregående | Nästa

Anders Fogelklou är född 1943 och blev efter studentexamen i Stockholm fil. kand 1967 och jur. kand. 1968, båda vid Stockholms universitet, samt jur. dr 1978 och docent i allmän rättslära 1987, båda vid Uppsala universitet. Fogelklou har bland annat varit forskarassistent vid juridiska institutionen 1982-87, forskare vid institutionen för öststatsstudier 1984-88 och t.f. professor vid samma institution 1985-86 samt t.f. professor i offentlig rätt 1986-88 och i allmän rättslära 1993-94 vid Uppsala universitet

Fogelklou har i sin forskning huvudsakligen ägnat sig åt frågor kring rättssystem och rättsordning i Ryssland och f.d. Sovjetunionen, som utgjort förebilder för de flesta andra s. k. socialistiska stater i Östeuropa. Nuvarande forskning är inriktad på jämförelser mellan försöken i Öst- och Centraleuropa att skapa nya rättsstater.

Anders Fogelklou är sedan den 1 juli 1994 professor i östeuropaforskning, särskilt östeuropeisk rätt vid Uppsala universitet. Han installerades den 1 december 1995.

Anders Fogelklou

Kan Ryssland utvecklas till en rättsstat?

Ryssland har efter Gorbatjov genomgått stora förändringar mot en ny rättsordning med en ny konstitution och omfattande lagstiftningsverksamhet. Huruvida Ryssland kan utvecklas till en rättsstat i den västliga traditionen måste dock bedömas utifrån tre avgörande dimensioner, nämligen lagstiftningens utformning, domstolsväsendets ställning samt hur lagstiftningen efterlevs.

Inte någonstans i världen ägnar massmedia så mycken uppmärksamhet åt rättsliga problem och åt brott och straff som i Ryssland. Bad news are Good news; massmedia skildrar gärna en kontrast mellan ideal och verklighet. Idealen är universella men verkligheten är rysk. Ingenstans i världen får rätten den betydelse som den har i Ryssland. Detta beror inte på att rättssystemet är för starkt utan att det är för svagt. Hälsan tiger still.

I ljuset av försöken att införa demokrati och marknadsekonomi av västlig typ är de rättsliga reformerna av fundamental betydelse. Grundlagar måste åtlydas och avtal måste hållas. En rättsstat måste därför skapas.

 

Svag rättsstatlig tradition

I väst har rättsstaten vuxit fram organiskt under flera århundraden och har ett idémässigt arv från antiken, kristendomen, renässansen och upplysningen. Ryssland har bara varit marginellt delaktigt i denna tradition. Endast under ett antal decennier före 1917 började rättsstatliga institutioner växa fram i Ryssland.

För att bli medlem i Europarådet, som Ryssland nu blivit, krävs en viss nivå av demokratisk utveckling och rättsstatlighet. Den europeiska konventionen för de mänskliga rättigheterna skulle därmed gälla ända till Vladivostok.

Kan rättsstaten transplanteras till den ryska myllan?, blir frågan.

En rättsstat är en rättsordning som uppfyller vissa normativt bestämda kriterier och blir därigenom en komplicerad organism med tre huvuddimensioner. Den första dimensionen avser lagstiftningens faktiska utformning. Ett utvecklat och oberoende system för kontroll och tillämpning av lagstiftningen är ett vidare krav. Därför är domstolsväsendet central för rättsstaten. Detta är rättsstatens andra dimension.

Den tredje dimensionen gäller efterlevnaden av lagstiftningen. En aldrig så välskriven lag blir meningslös om den inte används i de fall den bör bli tillämpad.

 

Snabb förändring efter Gorbatjov

Den som påbörjade en utveckling mot rättsstatlighet i Ryssland är Michail Gorbatjov. Hans lagstiftning stärkte de mänskliga rättigheterna och individens rättsskydd, förbättrade domstolsväsendets oberoende och stärkte parlamentets roll som lagstiftare.

Det är oklart om hans åtgärder skulle ha vunnit framgång på lång sikt men upplösningen av Sovjetunionen och Boris Jeltsins chockterapi 1992 medförde i vilket fall som helst en ny situation även på det rättsliga planet.

Ryssland under Jeltsin följde visserligen Gorbatjovs inslagna väg men tonvikten lades mer på den ekonomiska omvandlingen. Lagstiftningsverksamheten under perioden från juni 1990, då Ryssland proklamerade sin suveränitet, fram till våra dagar, avspeglar de genomgripande förändringarna på hela fältet. Denna dramatiska tidsrymd innefattar Sovjetunionens nedmonterande 1991 och det ryska parlamentets våldsamma upplösning 1993. Det nya parlamentet, statsduman, som verkat sedan januari 1994, har redan antagit mer än 300 lagar.

 

Konstitution i västligtradition

Innehållsmässigt har alltså en mycket omfattande reell förnyelse ägt rum på lagstiftningsplanet. Även mer omfattande lagverk har blivit antagna. Hit hör främst den nya konstitutionen, som till en del uppfyller högt ställda krav.

Särskilt avsnittet om rättigheter och allmänna principer förtjänar lovord. Dessa förkroppsligar en västlig, frihetlig tradition. Samtidigt ger konstitutionen presidenten en mycket stark ställning och integrerar därmed i den konstitutionella texten en autokratisk politisk kultur.

Många bestämmelser är oklara, vilket delvis är naturligt för en grundlag som skall beskriva allmänna principer för statens verksamhet. Konstitutionen förutsätter därför en författningsdomstol som auktoritativt och tydligt kan bestämma gränserna för t. ex. presidentens lagstiftningsmakt. Domstolen har i sin praxis också givit presidenten betydande lagstiftningsbefogenheter.

Andra betydande lagverk har sett dagens ljus, t. ex. en till två tredjedelar ny civillag och en ny familjelag. En modern näringsrättslig lagstiftning, som till en del motsvarar marknadens krav, har också kommit till stånd. Ändå är de nu nämnda lagarna knappast representativa för den strida strömmen av lagstiftningsakter. Kvaliteten har offrats för kvantiteten.

Visserligen har fler områden blivit täckta av lagstiftning men åtskilliga lagar saknar effektiva kontrollmekanismer. I ivern att införa marknadsmässiga förhållanden har man inte tagit tillräckligt stor hänsyn till Rysslands särskilda politiska och sociala miljö. Ett dekret från president Jeltsin från förra året, med uppgiften att bekämpa den organiserade brottsligheten, strider sannolikt mot den ryska konstitutionen.

 

Horisontell splittring

Lagstiftningen är splittrad på det horisontella planet mellan parlament, president och regering. Konstitutionen och ett dekret från presidenten förutsätter privat äganderätt till marken, medan duman framhärdar i att antaga en jordägandelag som inskränker den privata äganderätten. Följden blir legislativ förlamning. Presidenten har ett lagstiftningskansli som delvis arbetar i konkurrens med justieministeriet. Därmed fortsätter man traditionen från den kommunistiska perioden med en dubblerad statsmakt.

På det vertikala planet har federationens 89 delstater också en egen lagstiftningsmakt. Därtill finns det lokal lagstiftning. Även om den nya regionalismen i Ryssland i ljuset av den autokratiska och centralistiska ryska traditionen innebär ett framsteg, kan den öka lagstiftningens svåröverskådlighet.

Det är därför ingen överdrift att säga att lagstiftningen är snårig och inte sällan instabil. Det gäller t. ex. skattelagstiftningen som oupphörligen ändras.

 

Rättsstatens institutioner

Den andra dimensionen som måste granskas är de institutioner som skall vara garanter för rättsstatens förverkligande. Hit hör domstolsväsendet som ännu icke omvandlats fullt ut, trots att domarna har fått en mer oberoende ställning.

Det finns många vakanta domarplatser därför att den förbättrade lönesättningen för domarna ändå inte har hunnit ikapp inflationsutvecklingen. Dugliga jurister föredrar att arbeta i privat tjänst. Det återstår därför en genomgripande reform.

Advokatväsendet lider av splittring, det finns inte mindre än tre olika advokatorganisationer. Åklagarväsendet har fått en viktigare roll för försvaret av individens rättigheter men det är ännu för tidigt att säga om den nya lagstiftning som nu antagits blir effektiv.

Av speciellt intresse är de två nyskapade institutioner, som har den specifika uppgiften att förverkliga rättsstatens principer, en författningsdomstol och en ombudsman för mänskliga rättigheter, en rysk JO.

För att råda bot på bristerna i det sovjetiska rättssystemet införde redan Gorbatjov en institution som liknade en författningsdomstol men först den ryska federationen har etablerat en regelrätt författningsdomstol vars uppgift är att tolka grundlagen och se till att konstitutionens bestämmelser om mänskliga rättigheter blir förverkligade. Domstolen skall lära politikerna att respektera grundlagen.

 

Politiskt laddade mål

Domstolen har bl. a. konfronterats med två politiskt starkt laddade mål. Det första gällde Jeltsins åtgärd att suspendera och sedan att förbjuda de ryska och sovjetiska kommunistpartiernas verksamhet och konfiskera deras egendom. Det andra målet avsåg det militära ingripandet i Tjetjenien. I Tjetjenienmålet gavs presidenten i konstitution och lag icke nämnda fullmakter att föranstalta om ett särskilt militär- och polisstyre i Tjetjenien.

I en mycket instabil politisk situation kan en författningsdomstol endast modifiera gången av politiska beslut. Rättsordningen konfronteras här med sina gränser. Det kan inte uteslutas att författningsdomstolen, som nu fått en erfaren och försiktig domare som ordförande, professor Vladimir Tumanov, ändå kan bidra till att konstitutionen får en starkare ställning. Domstolen har i fråga om försvaret av de mänskliga rättigheterna intagit en liberal position. Därigenom kan politikens legitimitet eventuellt öka.

Dystrare är utsikten för det ryska JO-ämbetet. Men har redan hunnit utse och avskeda en ombudsman för mänskliga rättigheter, Sergej Kovalev, som uttalat sig kraftigt mot ingripandet i Tjetjenien.

 

Rättens bristande legitimitet

Den tredje dimensionen berör efterlevnaden av lagstiftningen. Studiet av den ryska rätten kan inte bara begränsas till analys av lagstiftning och domstolspraxis utan rätten bör också studeras som en del av ett socialt system.

Mot bakgrund av att det är rättens idé att ersätta våldet som ordningsskapande faktor, tillhör det historiens ironi att rädslan för den totalitära statens övermakt i Ryssland på mycket kort tid har övergått till en känsla av allmän rättsosäkerhet.

Istället för en övermäktig stat, som kränker individens rättigheter, har de ryska medborgarna nu tvingats bli konfronterade med en försvagad stat. Rättens obefintliga auktoritet under den kommunistiska perioden har inte kunnat bli ersatt med en ny form av legitimitet i det postkommunistiska samhället. Ryska forskare talar i Durkheims efterföljd om social anomi som uppkommit genom gamla värdesystems sammanbrott.

Företagen måste betala stora belopp till privata beskyddare och för att få sina fordringar indrivna. Den organiserade brottsligheten är oroande: man räknar med att det nu finns ca 5 600 olika grupper av organiserad brottslighet. 1990 uppskattades antalet endast till 785.

Antalet brott är starkt stigande. Antalet mord uppgick under 1994 till mer än 30 000. Nästan hälften av offren är kvinnor, vilket tyder på att social nöd och alkoholism är en del av den ryska vardagen.

 

Allmän brist på laglydnad

Inte bara delar av näringslivet har privatiserats utan även vissa statsämbeten ses som en källa för privat berikande. Skatteindrivningen uppvisar stora brister trots förekomsten av en nyskapad skattepolis. Skatteintäkterna för den federala budgeten uppgick de första månaderna 1996 endast till 7% av BNP för motsvarande tid medan genomsnittet i väst ligger på 40-60% av BNP.

Problemet är, att inte bara några enstaka aktörer inom stat och näringsliv bryter mot lagarna och kan misstänkas för korruption, utan mycket talar för att ringaktningen för lagens bud är allmänt spridd. Bristen på legalism i den politiska kulturen medför att man inte kan utesluta valfusk i kommande val.

De krafter som gynnar laglydnad och pliktkänsla är svåra att upptäcka i t. ex. privatiseringsprocessen, där vinningslystnad och roffarmentalitet dominerar. Det är därför inte förvånande att, i en nyligen publicerad undersökning, inte mer än 5-10% av de tillfrågade anser att de politiska partierna i parlamentet företräder deras behov. Endast en minoritet anser därför att lagarna försvarar deras intressen.

 

Rysk rättsstat öppen fråga

Rättens legitimitet är svag i Ryssland. Den organiserade brottsligheten och korruptionen kränker rättssäkerheten, likheten inför lagen och tilltron till rättssystemet.

På lagstiftningsplanet har en del framsteg skett, särskilt när det gäller de mänskliga rättigheterna, men rättsordningen i Ryssland saknar i många stycken effektivitet. Efterlevnaden, i den mån den försvagade staten inte kan tvinga fram den, saknar ett verksamt moraliskt fundament.

Att utländska och inhemska investeringar i Ryssland lyser med sin frånvaro beror bl. a. både på politisk instabilitet och tillståndet av rättsosäkerhet. Så länge staten är finansiellt försvagad blir också rättsstatens mekanismer lätt satta ur spel.

En utveckling mot en rättsstat i Ryssland blir beroende av framtida politiska, ekonomiska och sociala förändringar. Men dessa i sin tur är beroende på rättsstatens utveckling. Det är som hönan och ägget. Vilket kommer först?

Frågan, om rättsstaten kan transplanteras till Ryssland, måste därför än så länge lämnas öppen.

© Uppsala universitet 1996 | URL http://www.info.uu.se/publ/fp1996/ | Produktion: informationsavdelningen, 19 dec 1996 | WebMaster